近日，美國《維吾爾強(qiáng)迫勞動(dòng)預(yù)防法案》(以下簡稱“涉疆法案”)正式實(shí)施。這是一部盜用人權(quán)之名，實(shí)施單邊制裁之實(shí)的惡法。盡管披著法律的外衣，舉著預(yù)防“強(qiáng)迫勞動(dòng)”的大旗，貌似占據(jù)了法律正義和道德高地，但實(shí)質(zhì)卻是服務(wù)于美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策和對(duì)外推行霸權(quán)主義的單邊強(qiáng)制性措施。涉疆法案不僅破壞國家間的貿(mào)易關(guān)系，危害全球供應(yīng)鏈的安全穩(wěn)定，而且對(duì)國際和平構(gòu)成威脅。
涉疆法案的立法目的有悖正當(dāng)性原則
盡管涉疆法案的名稱被冠以預(yù)防強(qiáng)迫勞動(dòng)之名，意圖以人權(quán)作為其合法性的基礎(chǔ)，但實(shí)際上美國制定涉疆法案的動(dòng)機(jī)并非如此。涉疆法案實(shí)質(zhì)是美國在中美關(guān)系發(fā)生質(zhì)變的背景下，急于重塑全球供應(yīng)鏈、維護(hù)自身競爭地位的“組合拳”之一。近年來，美國一些人認(rèn)為“中國對(duì)美國的經(jīng)濟(jì)和軍事安全構(gòu)成了重要且日益嚴(yán)重的威脅”，不再視中國為國際舞臺(tái)上的“負(fù)責(zé)任的利益相關(guān)者”。特朗普政府開啟了中美關(guān)系更具對(duì)抗色彩的時(shí)代，拜登政府則很大程度上延續(xù)了其前任對(duì)待中國的態(tài)度。兩個(gè)月前，美國國務(wù)卿布林肯發(fā)表政策演講時(shí)表示中國對(duì)國際秩序構(gòu)成“最嚴(yán)重的長期挑戰(zhàn)”。在此背景下，新疆成為美國采取全面遏制中國政策的著力點(diǎn)之一，而涉疆法案就是其用法律形式包裝的政治斗爭工具。
新疆在全球多個(gè)供應(yīng)鏈中發(fā)揮著重要作用。在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中，中國占世界棉花出口20%以上的份額，其中新疆棉花產(chǎn)量占中國棉花總產(chǎn)量的85%以上，同時(shí)新疆也是世界三大加工番茄產(chǎn)區(qū)之一。在新興產(chǎn)業(yè)中，中國是全球光伏產(chǎn)業(yè)的制造中心，產(chǎn)能占全球市場比例七成以上，其中約有近45%的原料來自新疆。2010年至2020年，中國在全球多晶硅生產(chǎn)領(lǐng)域中，占比從26%上升到82%，而美國的占比則從35%下降到5%。從涉疆法案重點(diǎn)關(guān)注的紡織、番茄、多晶硅等優(yōu)先部門清單來看，其立法目的更加昭然若揭。美國通過非關(guān)稅手段打擊中國特定產(chǎn)品，用非關(guān)稅壁壘限制新疆優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，迫使美國企業(yè)不能進(jìn)口相關(guān)產(chǎn)品，從而保全自身產(chǎn)業(yè)。其目的是服務(wù)于美國全面圍堵、抹黑和打壓中國的反華政策。美國服裝和鞋類協(xié)會(huì)會(huì)長表示，此類立法全面禁止從新疆進(jìn)口棉花或其他產(chǎn)品將“嚴(yán)重破壞”服裝行業(yè)的合法供應(yīng)鏈。
單邊制裁措施缺乏合法性基礎(chǔ)
制裁是公認(rèn)的國際法的灰色地帶，無論是內(nèi)涵和邊界都不清晰。國際法對(duì)單邊制裁合法性的討論通常會(huì)追溯至國際常設(shè)法院在1927年對(duì)“荷花號(hào)”案的判決，判決承認(rèn)國家享有廣泛的自由裁量權(quán)，確立了“國際法不禁止即為允許”的原則。然而，隨著經(jīng)濟(jì)全球化不斷加深，單邊制裁措施的合法性受到越來越多的質(zhì)疑。20世紀(jì)90年代以來，聯(lián)合國大會(huì)通過了更多的決議，明確指出單邊制裁阻礙國際貿(mào)易的透明度、貿(mào)易和航行自由以及可持續(xù)發(fā)展，不符合《聯(lián)合國憲章》所確定的原則。聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)在2014年通過的《人權(quán)與單方面制裁措施的決議》(A/HRC/RES/27/21)呼吁所有國家停止采取、維持或執(zhí)行不符合國際法、國際人道主義法、《聯(lián)合國憲章》以及關(guān)于國家間和平關(guān)系的規(guī)范和原則的單方面強(qiáng)制性措施。尤其是有域外影響的單方面強(qiáng)制性措施，這種措施阻礙國家間的貿(mào)易關(guān)系，從而妨礙充分實(shí)現(xiàn)《世界人權(quán)宣言》和其他國際人權(quán)文書規(guī)定的權(quán)利，特別是個(gè)人和民族的發(fā)展權(quán)。因此，總體而言，一國以單邊制裁為手段逼迫另一國改變其政策，雖然存在較多的國家實(shí)踐，但這無法改變其屬于被習(xí)慣國際法規(guī)則禁止之行為的性質(zhì)。盡管單邊制裁在國際法上是否具有合法性需要通過個(gè)案評(píng)估才能精準(zhǔn)判斷，但從原則上講，應(yīng)對(duì)其合法性予以嚴(yán)格解釋;換言之，在個(gè)案評(píng)估中，除非單邊制裁存在明確的合法性依據(jù)，否則應(yīng)推定其違反習(xí)慣國際法。
涉疆法案作為單邊制裁措施，其“合法性”來源于對(duì)新疆存在“強(qiáng)迫勞動(dòng)”事實(shí)的認(rèn)定。然而，目前并無證據(jù)表明新疆存在“強(qiáng)迫勞動(dòng)”，美西方宣揚(yáng)所謂“種族滅絕”和“反人類罪”的指控更是捕風(fēng)捉影的無稽之談。涉疆法案依據(jù)的所謂“獨(dú)立報(bào)告”只有指控沒有證據(jù)，這些報(bào)告內(nèi)容荒謬、罔顧事實(shí)，甚至把結(jié)對(duì)幫扶、減貧舉措視為“強(qiáng)迫勞動(dòng)”的形式。今年5月，聯(lián)合國人權(quán)高專巴切萊特女士應(yīng)邀訪華，這是時(shí)隔17年中國首次接待聯(lián)合國人權(quán)高專訪華，表明了中國政府積極參與聯(lián)合國人權(quán)機(jī)制的開放態(tài)度和人權(quán)自信。高專在訪疆期間，實(shí)地考察了中國的民族和宗教政策、新疆反恐和去極端化舉措和成效，以及新疆在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和勞動(dòng)權(quán)利保障等方面的舉措和成就。新疆已經(jīng)連續(xù)5年多沒有發(fā)生暴恐案件，社會(huì)安全穩(wěn)定，發(fā)展持續(xù)向好，人民安居樂業(yè)。凡是訪問過新疆的外方各界人士，都認(rèn)為他們?cè)谛陆乃娝勍鞣矫襟w的妖魔化報(bào)道完全不同。事實(shí)勝于雄辯，所有的涉疆謊言謠言在事實(shí)面前都將不攻自破。
美國海關(guān)和邊境局也不是認(rèn)定是否存在強(qiáng)迫勞動(dòng)的適格主體。國際勞工組織關(guān)于強(qiáng)迫勞動(dòng)制定了一系列公約和文件，中國政府已批準(zhǔn)了國際勞工組織《1930年強(qiáng)迫勞動(dòng)公約》等28個(gè)國際勞工公約。國際勞工組織有一個(gè)全面、行之已久的監(jiān)督系統(tǒng)，有一系列多樣、相互鞏固的機(jī)制。公約和建議執(zhí)行問題專家委員會(huì)是國際勞工組織的主要監(jiān)督機(jī)制與各國政府在已批準(zhǔn)的公約下的定期報(bào)告義務(wù)的交匯點(diǎn)，涉及所有公約。專家委員會(huì)通過審議締約國報(bào)告、發(fā)布年度報(bào)告和投訴、申訴機(jī)制來監(jiān)督公約的履行。此外，國際勞工組織的監(jiān)督機(jī)制和聯(lián)合國的人權(quán)機(jī)制相互加強(qiáng)，相互補(bǔ)充。因此，國際勞工組織專家委員會(huì)以及聯(lián)合國人權(quán)機(jī)制是解決強(qiáng)迫勞動(dòng)問題的合適平臺(tái)。由一國對(duì)另一國境內(nèi)發(fā)生的事件在沒有實(shí)地考察和可靠證據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行認(rèn)定，難免陷入自說自話的邏輯悖論之中。
涉疆法案內(nèi)容有違現(xiàn)代法治精神和既有法規(guī)
涉疆法案的核心概念為“可反駁的推定”原則，即除非得到美國當(dāng)局的“無強(qiáng)迫勞動(dòng)”的認(rèn)證，否則一律推定凡在新疆制造的產(chǎn)品均使用了“強(qiáng)迫勞動(dòng)”，除非進(jìn)口商提供明確和令人信服的證據(jù)，證明貨物并非全部或部分在中國新疆地區(qū)開采、生產(chǎn)或制造。然后，根據(jù)美國《1930年關(guān)稅法》禁止進(jìn)口這些產(chǎn)品。這顯然與現(xiàn)代法治精神和既有國際人權(quán)法相悖。
其一，涉疆法案涉嫌有罪推定和舉證責(zé)任倒置。法案建立在新疆制造的全部產(chǎn)品都使用了“強(qiáng)迫勞動(dòng)”的假設(shè)的基礎(chǔ)上，而這一假設(shè)并無確鑿的事實(shí)依據(jù)和有效的司法認(rèn)定。“可反駁的推定”要求企業(yè)而不是海關(guān)官員來承擔(dān)舉證義務(wù)，違反了行政處罰由行政機(jī)關(guān)舉證的基本原則。
目前國際人權(quán)法中關(guān)于供應(yīng)鏈人權(quán)盡責(zé)的要求，尚處于概念形成和法律化的初級(jí)階段。從晚近各國關(guān)于人權(quán)盡責(zé)的立法來看，無論是基于披露義務(wù)和單一領(lǐng)域的美國《多德-弗蘭克法案》《加利福尼亞州供應(yīng)鏈透明度法案》、英國和澳大利亞的《現(xiàn)代奴隸制法案》以及荷蘭《童工盡責(zé)法》，還是德國《供應(yīng)鏈中企業(yè)盡職調(diào)查義務(wù)法案》、挪威《關(guān)于企業(yè)透明度和工作中的基本人權(quán)及體面工作條件的法律》、法國《公司警戒義務(wù)法》，以及歐盟《企業(yè)可持續(xù)盡責(zé)指令》，對(duì)于人權(quán)盡責(zé)的適用都采用了行為義務(wù)而不是結(jié)果義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。涉疆法案要求海關(guān)和邊境局適用“可反駁的推定”，實(shí)際上采用了結(jié)果義務(wù)的判斷方法。這一更高的標(biāo)準(zhǔn)將要求進(jìn)口商不僅在評(píng)估其供應(yīng)鏈時(shí)使用盡職調(diào)查，而且還需要對(duì)海關(guān)和邊境局對(duì)其可能審查的條目信息的要求做出全面和實(shí)質(zhì)性的回應(yīng)，這將導(dǎo)致企業(yè)合規(guī)成本激增。嚴(yán)苛的人權(quán)盡責(zé)標(biāo)準(zhǔn)超出了既有國際人權(quán)法的范圍和各國的立法實(shí)踐，違反了比例原則。
其二，限制措施具有歧視性。供應(yīng)鏈中的強(qiáng)迫勞動(dòng)是一個(gè)世界性問題，國際勞工組織估計(jì)，目前有2100萬人成為強(qiáng)迫勞動(dòng)的受害者，有80%的強(qiáng)迫勞動(dòng)發(fā)生在私營企業(yè)。在全球供應(yīng)鏈關(guān)系復(fù)雜化的背景下，打擊強(qiáng)迫勞動(dòng)是各國需要通過合作共同應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)。然而，作為一項(xiàng)國內(nèi)貿(mào)易限制措施，應(yīng)遵循非歧視性原則，不能只針對(duì)某一國家的某些具有競爭性的產(chǎn)業(yè)。涉疆法案矛頭指向中國這一“假想敵”，意在打擊中國的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，違反了非歧視性原則。
消除強(qiáng)迫勞動(dòng)是各國都需要面對(duì)的挑戰(zhàn)。美國卻對(duì)自身存在的嚴(yán)重強(qiáng)迫勞動(dòng)問題視而不見，繼續(xù)根據(jù)意識(shí)形態(tài)對(duì)立和狹隘的國家利益標(biāo)準(zhǔn)推行人權(quán)政治化的外交策略，不僅嚴(yán)重影響全球供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性，而且破壞國際人權(quán)法的根基。涉疆法案則又一次揭示了美國在人權(quán)問題上的雙重標(biāo)準(zhǔn)和虛偽本質(zhì)。
（作者：唐穎俠，系南開大學(xué)人權(quán)研究中心副主任）
