專家解讀全面取消在就業(yè)地參保戶籍限制

專家解讀全面取消在就業(yè)地參保戶籍限制

農村居民外出靈活就業(yè)能均等享受當?shù)毓�共服�?/p>

“全面取消在就業(yè)地參保戶籍限制。”近日對外發(fā)布的《中共中央 國務院關于進一步深化農村改革 扎實推進鄉(xiāng)村全面振興的意見》(以下簡稱2025年中央一號文件)提出。

在接受《法治日報》記者采訪的專家看來，2025年中央一號文件在“健全農業(yè)轉移人口市民化機制”中提出這項措施，是為農業(yè)轉移人口市民化提供制度保障，使農村居民進入城市靈活就業(yè)時能夠均等地享受社會保險以及其他公共服務，有助于他們更便捷、更穩(wěn)定地市民化。

受訪專家指出，全面取消在就業(yè)地參保戶籍限制之后，相關配套制度應及時跟上，使現(xiàn)行社會保險制度能夠適用于農業(yè)轉移人口，包括優(yōu)化社會保險關系轉移接續(xù)，使靈活就業(yè)人員能夠更絲滑、更便捷地轉移社會保險關系;探索建立適應當前就業(yè)形態(tài)變化的繳費機制，減輕農業(yè)轉移人口繳費負擔等。

取消參保戶籍限制

促進人力資源流動

今年30多歲的楊飛(化名)是河南人，在北京市朝陽區(qū)一家便民菜市場租了一個攤位賣菜，蔬菜的來源是他父親在北京郊區(qū)租的菜地。

楊飛已經在北京待了15年，妻子則帶著一雙兒女在老家生活。他們去年在老家縣城買了一套100多平方米的新房，既能自住，也能讓兩個孩子在城里上學，但一家人的戶口還在村里，“那里還有我家的地和宅子”。

在他的觀念里，等以后年紀大了，還是要回到老家生活，畢竟在北京沒有戶口，也沒有房子，種菜賣菜既是供兩個孩子上學，也是給自己掙養(yǎng)老錢。

對于楊飛這種靈活就業(yè)的情況，由于戶籍限制無法以靈活就業(yè)人員身份參加北京的城鎮(zhèn)職工社會保險，也不能參加北京城鄉(xiāng)居民社會保險。他的選擇是，在老家參加城鄉(xiāng)居民社會保險，“總得有一份保障”。

2月25日，記者將此消息告訴楊飛，他一邊說“太好了”，一邊表示政策落地后會再考慮是否在北京參加社會保險。

像楊飛這樣的人不在少數(shù)。根據國家統(tǒng)計局今年1月公布的數(shù)據，2024年，我國有農民工總量29973萬人，其中外出農民工17871萬人。

農村居民到城市從事靈活就業(yè)無法參加城鎮(zhèn)職工社會保險的情況即將迎來改變。2月23日，2025年中央一號文件公布，其中在“健全農業(yè)轉移人口市民化機制”部分，提出全面取消在就業(yè)地參保戶籍限制。

在中國政法大學社會法研究所所長婁宇看來，這意味著，對于包括農村居民在內的靈活就業(yè)人員，在全國任何就業(yè)地均可參加社會保險，不論其有沒有單位。

“這有助于人力資源在全國各地跨區(qū)域自由流動，有助于全國統(tǒng)一大市場建設。”婁宇說。

中國社會科學院法學研究所社會法研究室副主任、研究員王天玉認為，2025年中央一號文件提出全面取消在就業(yè)地參保戶籍限制，為農業(yè)轉移人口市民化提供了制度保障，使農村居民進入城市靈活就業(yè)時能夠均等地享受社會保險，使他們勞動的價值在社會保障體系當中有所體現(xiàn)，有助于他們更便捷、更穩(wěn)定地市民化。

他分析說，有的地方將社會保險與其他公共服務掛鉤，農業(yè)轉移人口進入城市后如果不能參加社會保險，就不能享受部分公共服務。因此，這項政策實施后，農業(yè)轉移人口還能平等享受到與社會保險掛鉤的子女上學、就醫(yī)、養(yǎng)老等城市公共服務。

靈活就業(yè)日趨普遍

保障權益改革必行

根據公開資料，在2025年中央一號文件發(fā)布這項政策之前，一些地方已經放開靈活就業(yè)人員參加城鎮(zhèn)職工社會保險的戶籍限制。

例如，根據上海市2023年初發(fā)布的《關于靈活就業(yè)人員參加本市職工基本養(yǎng)老、職工基本醫(yī)療保險有關問題的通知》，2023年5月起，只要符合規(guī)定，外省市戶籍在上海市的靈活就業(yè)人員可以和滬籍靈活就業(yè)人員一樣參加城鎮(zhèn)職工社會保險。

2024年7月，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出健全社會保障體系時要求，健全靈活就業(yè)人員、農民工、新就業(yè)形態(tài)人員社保制度，擴大失業(yè)、工傷、生育保險覆蓋面，全面取消在就業(yè)地參保戶籍限制，完善社保關系轉移接續(xù)政策。

2025年1月，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《全國統(tǒng)一大市場建設指引(試行)》，其中也提出要全面取消在就業(yè)地參保戶籍限制。

王天玉認為，上述國家和地方層面的政策背景是，社會保險政策與戶籍掛鉤，已經滯后于經濟社會發(fā)展，改革成為必然。

他分析說，根據國家統(tǒng)計局近日發(fā)布的數(shù)據，2024年末，我國城鎮(zhèn)化率為67%，在未來一段時間，我國仍處在城鎮(zhèn)化進程中，每年會有不少農村人口轉移到城市，成為實際上的市民。他們的就業(yè)狀態(tài)主要分為兩類，少部分農村人口進入企業(yè)等單位，與用人單位形成穩(wěn)定的勞動關系，自動以職工身份參加城鎮(zhèn)職工社會保險;更多農村人口實際上成為靈活就業(yè)人員，包括外賣員等新業(yè)態(tài)勞動者，無法與用人單位形成穩(wěn)定的勞動關系，囿于此前的戶籍限制，無法直接參加社會保險制度。

“這既不利于人力資源在全國范圍內自由流動，也不利于保障靈活就業(yè)群體的社會保險權益。”王天玉說，對于將城市公共服務與社會保險掛鉤的做法，也將部分農村轉移人口排除在城市公共服務之外。

在婁宇看來，隨著人口流動，包括農村轉移人口在內，靈活就業(yè)人員數(shù)量越來越多，即沒有雇主的就業(yè)形式越來越普遍，社會保險不能因為戶籍限制而忽視這一群體的權益。

確保轉移接續(xù)順暢

完善社保繳費機制

對農業(yè)轉移人口來說，全面取消在就業(yè)地參保戶籍限制僅是第一步。

王天玉認為，相關配套制度的完善更為重要。出臺具體實施方案時需要考慮參加社會保險的便捷性，方便參保，便于攜帶。比如說，有的勞動者先在北京工作一段時間，然后去上海工作一段時間，具體實施方案能否適應這種流動性?勞動者能否便捷參加社會保險?能不能通過技術化、平臺化手段辦理相關手續(xù)等?

在他看來，社會保險關系轉移接續(xù)時應該更為順暢。目前，社會保險關系轉移盡管有相關規(guī)定，但在實際操作中，轉移接續(xù)流程仍然較為復雜，涉及多個部門和環(huán)節(jié)，各地政策之間存在差異。針對靈活就業(yè)人員的社會保險關系轉移，更應該逐步統(tǒng)一不同地區(qū)的社保政策標準，進一步優(yōu)化社保關系轉移接續(xù)的流程，減少不必要的環(huán)節(jié)和手續(xù)。

對此，婁宇認為，為了實現(xiàn)社會保險關系轉移接續(xù)的順暢，各地在社保轉移接續(xù)工作中可以做到統(tǒng)一待遇清單、統(tǒng)一參保條件、統(tǒng)一轉移接續(xù)條件的類型。

按照當前的社會保險政策，靈活就業(yè)人員參加城鎮(zhèn)職工社會保險，需要自己全額承擔繳費。

王天玉認為，對于農業(yè)轉移人口來說，他們的收入本就不太穩(wěn)定，再加上繳費費率比較高，會影響他們繳費的意愿，可以考慮探索建立適應當前就業(yè)形態(tài)變化的社保繳費機制，同時給予一定補貼，讓更多靈活就業(yè)人員有能力負擔社保繳費，以提高他們的參保積極性。

在他看來，在相關法律法規(guī)中明確農業(yè)轉移人口的社會保險權利也是一個值得重視的問題。例如，社會保險法的制度設計主要圍繞城鎮(zhèn)職工，對于農業(yè)轉移人口來說，則是在城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民之間來回轉換，其既有可能在城市里建立穩(wěn)定的勞動關系，也有可能在城市里從事靈活就業(yè)，還有可能回到農村，他們的就業(yè)既是分階段的，也是不連續(xù)的，如何形成完整的社會保險權益，社會保險法在修訂時應該對此予以體現(xiàn)。