完善支持人口高質量發(fā)展的財政政策

作者：呂煒劉欣琦(東北財經(jīng)大學中國特色社會主義理論體系研究中心研究員)

編者按

人口發(fā)展是關系中華民族偉大復興的大事。5月5日，習近平總書記主持召開二十屆中央財經(jīng)委員會第一次會議明確提出，必須全面認識、正確看待我國人口發(fā)展新形勢;必須著力提高人口整體素質，以人口高質量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化。在推進中國式現(xiàn)代化的進程中，人口高質量發(fā)展既是發(fā)展的目標，也是發(fā)展的動力，必須著眼強國建設、民族復興的戰(zhàn)略安排，以系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌謀劃人口問題，以改革創(chuàng)新推動人口高質量發(fā)展。為此，本期“專題研究”特邀請幾位學者就人口高質量發(fā)展的理論意義及實踐要求撰文，以饗讀者。

習近平總書記指出：“人口發(fā)展是關系中華民族偉大復興的大事，必須著力提高人口整體素質，以人口高質量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化。”實現(xiàn)中華民族偉大復興，必須科學把握人口發(fā)展規(guī)律，深刻理解國家重大戰(zhàn)略部署，兼顧多重目標統(tǒng)籌政策安排，為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化提供高質量人口支撐。促進人口高質量發(fā)展離不開財政政策的支持，應合理把握財政政策支持人口高質量發(fā)展的方向、節(jié)奏、力度，充分發(fā)揮財政政策支持人口高質量發(fā)展的重要作用，實現(xiàn)可持續(xù)的人口發(fā)展，以人口高質量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化。

認識、適應、引領人口發(fā)展新常態(tài)

當前我國人口發(fā)展呈現(xiàn)少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化的趨勢性特征，必須全面認識、正確看待我國人口發(fā)展新形勢，認識、適應、引領人口發(fā)展新常態(tài)。人口總量、結構和質量上的新變化形成了未來人口發(fā)展的基本特點，是我國中長期發(fā)展面臨的基本人口國情和人口背景。

人口總量增速放緩。從人口總規(guī)�？�，人口總量慣性增長，人口增速有所放緩。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年，全國人口共141178萬人，比2010年增加7206萬人，增長5.38%，年平均增長率為0.53%，比2000年到2010年的年平均增長率0.57%下降0.04個百分點。2020年，中國總和生育率為1.3，低于2.1的代際更替水平，進入1.5以下的“低生育率”區(qū)間。2016-2019年間女性就業(yè)人員占比保持在43%-44%之間，使得生育帶來的機會成本進一步提高。家庭戶規(guī)模繼續(xù)縮小。數(shù)據(jù)顯示，全國共有家庭戶49416萬戶，平均每個家庭戶人口為2.62人，比2010年的3.10人減少0.48人，家庭戶變化主要受我國人口流動日趨頻繁、住房條件改善、年輕人婚后獨立居住等因素影響，單人戶、純老戶、殘缺戶比例不斷增加，家庭成員的時空離散性增大。家庭小型化導致家庭養(yǎng)老和撫幼功能弱化，家庭養(yǎng)老托育負擔加大。

人口老齡化、城鎮(zhèn)化加快。從年齡結構看，勞動年齡人口下降，人口撫養(yǎng)比上升。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年，0-14歲人口占17.95%，較2010年上升1.35個百分點;15-59歲人口占63.35%，較2010年下降6.79個百分點;60歲及以上人口占18.70%，較2010年上升5.44個百分點，其中，65歲及以上占13.5%。2020年，我國人口撫養(yǎng)比為45.9%，較2010年增長11.7個百分點。從空間分布看，人口城鎮(zhèn)化水平加速提升，人口流動更趨活躍，向經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域、城市群進一步集聚。2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達到63.89%，較2010年提高14.21個百分點，提升速度有所加快。2020年，流動人口規(guī)模較2010年增加69.7%，其中，從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的流動在總流動人口中占比達66.2%。省內(nèi)人口流動超過跨省人口流動，這與近年來我國大力支持區(qū)域協(xié)調發(fā)展、鼓勵重點省份加快建設國家中心城市密不可分。

人力資本不斷提升。近年來，我國人口素質大幅改善，人力資本提升明顯。一方面，勞動年齡人口受教育程度提升。2020年，具有大學文化程度的人口為21836萬人，與2010年相比，每10萬人中具有大學文化程度的由8930人上升到15467人，15歲及以上人口的平均受教育年限由9.08年提高至9.91年，文盲率由4.08%下降為2.67%，16-59歲勞動年齡人口平均受教育年限由9.67年提高至10.75年，其中大專及以上受教育程度人口占比達23.6%，較2010年提高11.3個百分點。這得益于黨的十八大以來，我國教育事業(yè)投入力度加大，教育普及成效顯著，高等教育持續(xù)快速發(fā)展。另一方面，老年人口素質不斷提高。2020年，60歲及以上人口中擁有高中及以上文化程度的有3669萬人，比2010年增加2085萬人;高中及以上文化程度的人口比重為13.90%，比10年前提高4.98個百分點。低齡老年人大多具有知識、經(jīng)驗、技能優(yōu)勢，身體狀況尚佳，發(fā)揮余熱和作用的潛力較大。

系統(tǒng)謀劃人口高質量發(fā)展的總體思路

我們要以系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌謀劃人口問題，以改革創(chuàng)新推動人口高質量發(fā)展，把人口高質量發(fā)展同人民高品質生活緊密結合起來，促進人的全面發(fā)展和全體人民共同富裕。

以系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌謀劃人口問題。人口系統(tǒng)是一個包含人口數(shù)量、結構、質量等在內(nèi)的復合系統(tǒng)，與經(jīng)濟社會、資源環(huán)境的發(fā)展有著整體的、多層次的關聯(lián)。以系統(tǒng)觀念謀劃人口發(fā)展問題，需要兼顧多重政策目標，使各項配套措施形成一攬子政策方案。尤其是須處理好以下關系：一是短期與長期的關系，始終將人口發(fā)展納入現(xiàn)代化建設的總體戰(zhàn)略安排中統(tǒng)籌考慮，最大限度發(fā)揮人口因素的能動作用;二是內(nèi)部和外部的關系，重視把握人口各要素之間，以及人口與經(jīng)濟社會、資源環(huán)境等外部要素間的相互關系;三是處理好人口與發(fā)展的關系，在經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃計劃、經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整、投資項目和生產(chǎn)力布局、城鄉(xiāng)區(qū)域關系協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展等重大決策中，充分考慮人口因素，不斷健全人口與發(fā)展綜合決策機制;四是處理好人口與環(huán)境的關系，促進人口與資源、環(huán)境永續(xù)共生。

以改革創(chuàng)新推動人口高質量發(fā)展。始終用改革的辦法和創(chuàng)新的思維解決人口發(fā)展中面臨的問題，著力提升適度生育水平、提高人口素質、改善人口結構、優(yōu)化人口分布;增強生育政策包容性，優(yōu)化生育養(yǎng)育綜合服務，提升家庭發(fā)展能力;更加注重政府和社會協(xié)同治理，尊重并充分發(fā)揮社會各方面積極性，營造生育友好的社會氛圍;尊重人口規(guī)律，既盡力而為，又量力而行，把推動人口高質量發(fā)展建立在經(jīng)濟和財力可持續(xù)增長的基礎之上。

把人口高質量發(fā)展和人民高品質生活緊密結合。人口高質量發(fā)展離不開高品質的生活，應創(chuàng)造更多更高質量就業(yè)崗位，健全勞動就業(yè)平等參與制度，完善收入分配政策，努力讓勞動者實現(xiàn)體面勞動、全面發(fā)展;健全嬰幼兒照護保障體系，讓所有適齡兒童得到更好的養(yǎng)育;構建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，營造全社會尊老愛老的和諧氛圍;推進建設美麗中國，提升人居環(huán)境宜居度，促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀;全面貫徹黨的教育方針，優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，辦好人民滿意的教育;深入實施健康中國行動，為人民群眾提供全方位全周期健康服務;提升公共文化體育服務水平，更好滿足人民群眾文化體育方面的需求。

發(fā)揮好財政政策支持人口高質量發(fā)展的重要作用

人口高質量發(fā)展最核心的問題是加強人力資本投資、提高人口整體素質。完善新時代人口發(fā)展戰(zhàn)略，應“加快塑造素質優(yōu)良、總量充裕、結構優(yōu)化、分布合理的現(xiàn)代化人力資源”，這為財政政策有效支持人口高質量發(fā)展提供了指引。

優(yōu)化教育財政支出結構，著力提高人口素質和就業(yè)質量。優(yōu)化高等教育支出結構，進一步向教育教學改革和人才培養(yǎng)傾斜，向原始創(chuàng)新和提升服務經(jīng)濟社會發(fā)展能力傾斜，向中西部、東北等困難地區(qū)和薄弱環(huán)節(jié)傾斜，支持地方高校深化改革和內(nèi)涵式發(fā)展。統(tǒng)籌高等教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育協(xié)同創(chuàng)新，助力建設高質量教育體系，建設全民終身學習型社會。優(yōu)化教育資源配置，支持教育均衡布局，不斷提高基本公共教育服務均等化水平，著力解決教育區(qū)域不均衡、城鄉(xiāng)不均衡問題。強化就業(yè)資金保障，挖掘勞動力供給潛能，推動人口紅利向人才紅利轉變。積極用好職業(yè)技能提升行動資金，開展職業(yè)技能培訓，提升勞動者技能素質，提高新增勞動力供給質量。將規(guī)模性減稅降費作為宏觀調控的關鍵性舉措，支持吸納就業(yè)多的中小企業(yè)和個體工商戶的發(fā)展。

完善稅費優(yōu)惠和補貼政策，加強支持普惠托育服務體系建設。針對人口變動態(tài)勢，做好超前謀劃和政策準備，健全生育服務和家庭發(fā)展支持體系，引導生育水平提升并穩(wěn)定在適度區(qū)間，促進人口均衡發(fā)展。一是打好托育政策“組合拳”。在生育支持和家庭發(fā)展方面持續(xù)用力，促進生育政策與相關經(jīng)濟社會政策同向發(fā)力，切實減輕家庭生育養(yǎng)育負擔。拓展支持家庭與婦女全面發(fā)展的公共服務，統(tǒng)籌優(yōu)化托育服務資源，切實提高托育服務質量。推動托育服務、學前教育納入基本公共服務范圍，在增加共辦托育一體服務供給的基礎上，向其他民辦托育機構提供相應的補貼，降低機構運營成本，減輕家庭入托負擔。二是促進托育與育兒婦女就業(yè)政策有序銜接。探索家庭嬰幼兒照護補貼制度，為提供嬰幼兒照護服務的家庭成員及社會服務人員給予經(jīng)濟補貼。優(yōu)化完善“六稅兩費”政策，支持養(yǎng)老托育服務業(yè)紓困，鼓勵地方探索對參與養(yǎng)老托育服務的家政企業(yè)給予適當支持，減輕建設投入成本，提升服務質量。探索支持企業(yè)、個體經(jīng)濟組織等按規(guī)定開發(fā)設置“媽媽崗”，為“媽媽崗”員工給予靈活就業(yè)社保補貼，創(chuàng)造生育友好型工作環(huán)境。三是強化財稅政策有效落實到位。著眼于家庭生育所面臨的一些突出問題，推動各類補貼政策“直補快辦”。有針對性地幫助育齡人口解決實際困難，降低生育、養(yǎng)育、教育成本，把鼓勵生育政策落實到位。

科學籌劃養(yǎng)老支持政策，切實保障老年人口生活和發(fā)展質量。既要聚焦老年群體，把積極老齡觀、健康老齡觀融入經(jīng)濟社會發(fā)展全過程，保障老年人創(chuàng)業(yè)和勞動權益;又要聚焦服務老年人的勞動群體，規(guī)劃布局一批銀發(fā)經(jīng)濟重點發(fā)展區(qū)域，落實落細支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的稅費優(yōu)惠政策。一是提高養(yǎng)老服務供給水平，推進基本養(yǎng)老服務體系建設。拓寬養(yǎng)老領域資金投入渠道，推進公共設施適老化改造，推動專業(yè)機構服務向社區(qū)延伸，整合利用存量資源發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老。實施普惠養(yǎng)老專項行動，中央預算內(nèi)投資重點支持新建護理型養(yǎng)老服務設施、照護服務能力改造提升項目，引導地方對普通型床位和護理型床位實行差異化補助。二是挖掘“銀發(fā)族”人才資源、大力發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟。強化�；�本、兜底線的職能，加快發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，加大財政支持力度，鼓勵家庭、個人建立養(yǎng)老財富儲備，穩(wěn)步增加全社會養(yǎng)老財富儲備。三是將老年醫(yī)學人才培訓納入中央財政轉移支付衛(wèi)生健康緊缺人才培訓項目，構建為老服務的人力資源隊伍。

完善健康服務和保障政策，有效提升人民健康發(fā)展水平。拓寬資金投入渠道，支持健康服務公平可及。健全政府健康領域相關投入機制，全面提高基層公共衛(wèi)生等能力。中央財政在安排相關轉移支付時對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)予以傾斜，提高資金使用效益。建立結果導向的健康投入機制，開展健康投入績效監(jiān)測和評價。充分調動社會組織、企業(yè)等的積極性，形成多元籌資格局。大力發(fā)展慈善事業(yè)，鼓勵社會和個人捐贈與互助。優(yōu)化資金使用方式，支持健康服務融合創(chuàng)新。通過中央預算內(nèi)投資引導，帶動地方、社會力量投入，支持醫(yī)療資源豐富地區(qū)盤活資源，為建立適應人民群眾需求的康復、護理體系探索有效路徑。中央預算內(nèi)投資重點支持國家醫(yī)學中心、區(qū)域醫(yī)療中心建設，加快數(shù)字健康基礎設施建設，推進健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)體系建設，推進覆蓋全生命周期的預防、治療、康復和自主健康管理一體化的國民健康信息服務。

充分利用地方財力，推進區(qū)域人口協(xié)調發(fā)展和合理布局。優(yōu)化人口空間布局，推動城鄉(xiāng)人口協(xié)調發(fā)展，促進人口分布與國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相適應，更好統(tǒng)籌人口與資源環(huán)境的關系。一是強化制度創(chuàng)新，完善農(nóng)業(yè)轉移人口市民化配套政策。建立農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制，健全中央和省級農(nóng)業(yè)轉移人口市民化獎勵機制，中央財政和省級財政分別對吸納跨省域、跨市域農(nóng)業(yè)轉移人口落戶多的地區(qū)給予支持。二是聚焦重點區(qū)域，提升特殊類型地區(qū)民生財政保障能力。完善財政轉移支付制度，向欠發(fā)達地區(qū)、革命老區(qū)等地區(qū)重點民生領域傾斜，促進城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務均等化。中央財政加大對欠發(fā)達地區(qū)支持力度，各省繼續(xù)統(tǒng)籌加大對本省欠發(fā)達地區(qū)轉移支付力度。三是順應產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口流動趨勢，因地制宜培育發(fā)展新增長極。加強財政與產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、區(qū)域等政策的協(xié)同配合，完善大中城市宜居宜業(yè)功能，支持培育新生中小城市。結合城鎮(zhèn)發(fā)展變化態(tài)勢，推動人口流失縣城嚴控城鎮(zhèn)建設用地增量、盤活存量，促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助。四是支持生活性服務業(yè)發(fā)展，滿足人民高品質生活需求。地方各級政府強化投入保障，安排的相關資金要優(yōu)先用于支持普惠性生活服務，落實支持生活性服務業(yè)發(fā)展的稅收政策，統(tǒng)籌各類資源支持生活性服務業(yè)發(fā)展。