加快完善存款保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)

4月底，中國人民銀行召開“構(gòu)建新時(shí)代更加強(qiáng)健有效的金融安全網(wǎng)——《存款保險(xiǎn)條例》施行十周年”專家座談會(huì)。座談會(huì)上，來自立法工作部門、司法機(jī)關(guān)、商業(yè)銀行、高校、學(xué)會(huì)等單位的專家代表建議，進(jìn)一步強(qiáng)化存款保險(xiǎn)職能，豐富早期糾正、風(fēng)險(xiǎn)處置措施和工具，充實(shí)存款保險(xiǎn)基金，完善后備融資機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮好專業(yè)化、常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)處置作用，并有必要在金融立法中予以體現(xiàn)。

金融體系穩(wěn)健性提升

從2015年5月至2025年5月，《存款保險(xiǎn)條例》至今已滿10歲。

早在1993年，《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》就提出，建立存款保險(xiǎn)基金，保障社會(huì)公眾利益。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)作出“建立存款保險(xiǎn)制度，完善金融機(jī)構(gòu)市場化退出機(jī)制”的決策部署。2015年5月，《存款保險(xiǎn)條例》施行，存款保險(xiǎn)制度正式建立，我國形成以審慎監(jiān)管、存款保險(xiǎn)、央行最后貸款人為支柱的金融安全網(wǎng)。2019年5月24日，中國人民銀行設(shè)立了存款保險(xiǎn)基金管理有限責(zé)任公司，2020年下半年，存款保險(xiǎn)基金管理有限責(zé)任公司進(jìn)入實(shí)質(zhì)化運(yùn)行，在中國人民銀行金融穩(wěn)定局指導(dǎo)下履行費(fèi)率核定、基金歸集、早期糾正、風(fēng)險(xiǎn)處置等具體職能。

10年來，存款保險(xiǎn)有效發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、防范擠兌、差別費(fèi)率、早期糾正、風(fēng)險(xiǎn)處置等核心功能，進(jìn)一步強(qiáng)化了公眾對銀行體系的信心、提高了存款人保護(hù)水平、促進(jìn)了高風(fēng)險(xiǎn)銀行有序出清，提升了我國金融體系穩(wěn)健性，增強(qiáng)了銀行業(yè)競爭力和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力。

中國人民銀行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2024年末，我國共有3761家投保機(jī)構(gòu)。存款保險(xiǎn)已累計(jì)歸集保費(fèi)3732億元，累計(jì)對數(shù)千家(次)投保機(jī)構(gòu)進(jìn)行了核查，對1600家投保機(jī)構(gòu)采取了風(fēng)險(xiǎn)警示和早期糾正措施。

在我國存款保險(xiǎn)實(shí)踐歷程中，包商銀行風(fēng)險(xiǎn)處置無疑是標(biāo)志性案例。2020年11月23日，包商銀行進(jìn)入破產(chǎn)程序。在存款保險(xiǎn)的依法支持下，存款人的利益得到了有效保障。包商銀行風(fēng)險(xiǎn)處置也成為新中國成立以來第一例商業(yè)銀行通過“接管+收購承接+破產(chǎn)清算”實(shí)現(xiàn)完全市場退出的成功案例。

與會(huì)專家表示，存款保險(xiǎn)推動(dòng)包商銀行風(fēng)險(xiǎn)處置平穩(wěn)收官，實(shí)現(xiàn)了我國商業(yè)銀行破產(chǎn)清算退出市場“零”的突破。這一案例打破了剛性兌付，嚴(yán)肅了市場紀(jì)律，為金融機(jī)構(gòu)健康發(fā)展和金融市場良性運(yùn)轉(zhuǎn)提供了成功范例。在座談會(huì)上，參與包商銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的專家表示，“在各方的通力合作下，平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)了包商銀行的破產(chǎn)公告、數(shù)據(jù)切割遷移、分賬核算等工作任務(wù)，順利完成了包商銀行各項(xiàng)處置工作，沒有發(fā)生擠兌、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)事件”。

有關(guān)專家表示，《存款保險(xiǎn)條例》施行10年來成效顯著。存款保險(xiǎn)推動(dòng)了金融風(fēng)險(xiǎn)的早發(fā)現(xiàn)、早處置，增強(qiáng)了公眾對銀行體系的信心，對保護(hù)存款人利益、維護(hù)金融穩(wěn)定、促進(jìn)金融體系的健康發(fā)展，發(fā)揮了重要的作用。

推動(dòng)提升存款保險(xiǎn)法律位階

自施行以來，盡管我國存款保險(xiǎn)制度平穩(wěn)有序運(yùn)行，市場化、法治化處置作用逐步凸顯，但在金融風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)踐中，仍面臨《存款保險(xiǎn)條例》法律位階較低、制度設(shè)計(jì)和內(nèi)容較為原則等問題。近年來，完善頂層設(shè)計(jì)、推動(dòng)出臺(tái)存款保險(xiǎn)法的呼聲漸起。

今年全國兩會(huì)期間，多位全國人大代表建議加快出臺(tái)存款保險(xiǎn)法，進(jìn)一步完善存款保險(xiǎn)制度。“存款保險(xiǎn)制度的法律位階有待提高。”有代表在今年全國兩會(huì)期間表示，存款保險(xiǎn)制度作為金融安全網(wǎng)三大支柱之一，存款保險(xiǎn)制度作為維護(hù)金融穩(wěn)定的基礎(chǔ)性制度，應(yīng)通過制定法律的方式進(jìn)行規(guī)范。現(xiàn)行《存款保險(xiǎn)條例》僅為行政法規(guī)，需要提升其法律位階。也有代表在今年全國兩會(huì)期間表示，《存款保險(xiǎn)條例》對存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)職責(zé)及風(fēng)險(xiǎn)處置權(quán)限等規(guī)定較為原則，存款保險(xiǎn)早期糾正措施有限，處置措施不完整。通過制定存款保險(xiǎn)法，依法明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限及處置措施，能夠充分發(fā)揮存款保險(xiǎn)的專業(yè)化處置職能，更加有效地維護(hù)金融穩(wěn)定。

中國人民銀行副行長宣昌能近期撰文指出，要客觀地看到，存款保險(xiǎn)制度功能有待進(jìn)一步完善。應(yīng)借助金融穩(wěn)定法、《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》等立法修法契機(jī)，在法律中強(qiáng)化存款保險(xiǎn)早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置職能，夯實(shí)履職的法律基礎(chǔ)，以進(jìn)一步發(fā)揮存款保險(xiǎn)的市場化、法治化、專業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)處置作用。

在座談會(huì)上，多位與會(huì)者也強(qiáng)調(diào)，要善于運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)改革，提升《存款保險(xiǎn)條例》法律層級，推動(dòng)出臺(tái)存款保險(xiǎn)法。

從國際經(jīng)驗(yàn)看，存款保險(xiǎn)制度已在近150個(gè)國家和地區(qū)建立，多是通過專門的立法進(jìn)行規(guī)定。多數(shù)經(jīng)濟(jì)體通過較高位階的專門法律對存款保險(xiǎn)制度進(jìn)行規(guī)定，如美國、加拿大、日本、韓國等均制定了存款保險(xiǎn)法或存款保險(xiǎn)公司法。與會(huì)專家建議，應(yīng)當(dāng)借助當(dāng)下重要的金融法修法周期，在相關(guān)法律中明確包括存款保險(xiǎn)職能在內(nèi)的金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制、程序及其和司法破產(chǎn)的銜接，并保持相關(guān)法律間的協(xié)調(diào)。

進(jìn)一步完善存款保險(xiǎn)機(jī)制

在座談會(huì)上，多位專家代表提出，要繼續(xù)將存款保險(xiǎn)納入中央銀行工作系統(tǒng)推進(jìn)，強(qiáng)化專業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)處置職能和早期糾正職責(zé)，有效防控金融風(fēng)險(xiǎn)，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)底線，筑牢金融安全網(wǎng)。

10年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置過程中出現(xiàn)了一些新情況和新問題，特別是《存款保險(xiǎn)條例》還不能充分滿足金融風(fēng)險(xiǎn)防控實(shí)踐需要，比如早期糾正機(jī)制需要進(jìn)一步完善、風(fēng)險(xiǎn)處置工具有待進(jìn)一步豐富等。

中國人民銀行金融穩(wěn)定局局長孟輝表示，在提升存款保險(xiǎn)法律位階的同時(shí)，應(yīng)圍繞早期糾正措施、風(fēng)險(xiǎn)處置工具、后備融資機(jī)制等進(jìn)一步完善存款保險(xiǎn)制度。有專家也表示，應(yīng)進(jìn)一步健全具有硬約束的金融風(fēng)險(xiǎn)早期糾正機(jī)制，并應(yīng)在立法中予以明確。要為早期糾正措施設(shè)置明確的時(shí)限，對于在規(guī)定期限內(nèi)不能達(dá)標(biāo)的機(jī)構(gòu)，要及時(shí)采取處置措施，把握好處置的最佳時(shí)機(jī)，最大程度減少處置成本。同時(shí)，要明確存款保險(xiǎn)基金的使用條件，積極推動(dòng)爭取“接管+收購承接+破產(chǎn)清算”的處置方式，在有效保護(hù)存款人合法權(quán)益、有序處置金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定的同時(shí)，嚴(yán)肅市場紀(jì)律，防范道德風(fēng)險(xiǎn)。

拓寬存款保險(xiǎn)基金的資金來源也是座談會(huì)上的焦點(diǎn)話題。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，很多國家的存款保險(xiǎn)基金都有后備融資安排，包括向央行申請?jiān)儋J款、向市場公開發(fā)行債券、向機(jī)構(gòu)征收特別保護(hù)費(fèi)等。與會(huì)專家認(rèn)為，應(yīng)加快建立類似的機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)處置資源積累，拓寬存款保險(xiǎn)基金的資金來源，這有助于我國存款保險(xiǎn)基金及時(shí)補(bǔ)充流動(dòng)性，提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力。