公益訴訟是為維護公共利益而設(shè)置的一種訴訟制度。2017年民事訴訟法、行政訴訟法修改，檢察公益訴訟全面施行，明確檢察機關(guān)可以代表公眾利益，在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓四大與社會民生直接相關(guān)的領(lǐng)域提起公益訴訟。這一范圍后拓展至英烈權(quán)益保護。
黨的十九屆四中全會強調(diào)“拓展公益訴訟案件范圍”，文物和文化遺產(chǎn)保護正是檢察機關(guān)在上述五大領(lǐng)域之外新的探索領(lǐng)域。截至2020年11月，全國23個省級人大常委會作出加強檢察公益訴訟工作的專項決定，其中有17個明確將文物和文化遺產(chǎn)保護納入公益訴訟新領(lǐng)域案件范圍。
一年來，檢察機關(guān)在文物和文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域聚焦了哪些問題、解決了哪些問題，又遇到了哪些新問題，本版進行關(guān)注。
１.職能部門失職怎么辦
盡管十多年已經(jīng)過去，但提起文物保護不力的問題，很多人仍會想起梁思成、林徽因故居“維修性拆除”的事件。盡管法律規(guī)定明確，保護部門明確，但在持續(xù)兩年多的“拆遷”與“保護”的拉鋸戰(zhàn)后，故居最終沒能逃脫碎為瓦礫的命運。
江蘇蘇州吳中區(qū)人民檢察院對古墓葬保護現(xiàn)狀進行摸排。資料圖片
文物建筑帶著諸多歷史信息，連接著現(xiàn)實與歷史，塑造著我們的文化與精神，一旦損毀幾無修復(fù)可能。應(yīng)該說，文物保護不缺職能部門。除了文物局之外，實際工作往往還涉及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、自然資源部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門等。但歷史文化資源遭到成規(guī)模破壞，大多與行政機關(guān)亂作為或不作為有關(guān)�！拔奈锉Ｗo迫切需要剛性的力量參與監(jiān)督，督促行政機關(guān)更好履行保護文物的法定職責�！�2020年甘肅省人民檢察院開展了甘肅國有文物保護檢察公益訴訟專項監(jiān)督活動，第八檢察部主任石占全是專門負責專項監(jiān)督的檢察官之一，在這個過程中他深有感觸。
該狀況或?qū)l(fā)生轉(zhuǎn)變。
檢察機關(guān)將文物保護納入公益訴訟的探索范疇，意味著相應(yīng)的行政部門在未盡職履責的情況下，將可能被起訴。檢察機關(guān)先發(fā)出訴前檢察建議，行政部門如仍未落實，將作為被告被檢察機關(guān)起訴。
檢察機關(guān)的介入有效激活了政府對文物保護的主體責任，增強了文物保護意識，但也面臨著更復(fù)雜的問題。
日前，最高人民檢察院發(fā)布了10起文物和文化遺產(chǎn)保護公益訴訟典型案例，其中莫高窟行政公益訴訟案引起廣泛關(guān)注。
敦煌莫高窟建設(shè)控制地帶內(nèi)分布著5個石料廠，雖然不在核心區(qū)，但采石的過程、引起的粉塵等都可能危及三危山景區(qū)和千年洞窟。三危山下的石料，符合道路建設(shè)工程石料要求，從1982年敦煌機場初建時就有人開采。由于原國土資源局等部門未及時掌握《敦煌莫高窟保護總體規(guī)劃（2006—2025）》發(fā)布信息，導(dǎo)致現(xiàn)在仍有5個石料廠在敦煌莫高窟建設(shè)控制地帶經(jīng)營，并且所有手續(xù)齊全，承擔著國家級和省級重點建設(shè)項目的石料供應(yīng)任務(wù)。同時，這些工廠的存續(xù)也事關(guān)工人的就業(yè)、生活。文物要保護，企業(yè)合法權(quán)益要維護，民生要穩(wěn)定——怎么辦？檢察機關(guān)發(fā)揮平臺作用，通過圓桌會議、公開聽證等方式，督促相關(guān)行政機關(guān)厘清職能，把各自的困難擺出來，商討解決方法。
近年來，福建省寧德市周寧縣將古村落環(huán)境整治和文化生態(tài)、自然生態(tài)修復(fù)相結(jié)合，鼓勵古村落發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。新華社發(fā)
石料廠一定要遷址，但限定時間較一般整改延長，檢察機關(guān)對搬遷場地、存貨出售、新建廠各類手續(xù)審批等都進行了協(xié)調(diào)。石料場將于今年12月底搬遷至新址�！肮S肯定是有一些損失的，同時要負責恢復(fù)地貌，但是在廠商可接受的范圍內(nèi)�！笔既f。
對于檢察機關(guān)在文物保護工作中的定位，最高人民檢察院公益訴訟檢察廳負責人在接受采訪時表示，主要是起到撬動巨石的支點或者杠桿的作用，督促行政機關(guān)等主體更好地履行法定職責。一方面，在文物保護中，行政機關(guān)肩負著第一順位的首要責任。另一方面，通過公益訴訟的依法介入，可以借助檢察監(jiān)督力量和訴訟程序的權(quán)威性，補足相關(guān)行政機關(guān)執(zhí)法手段和力量不足的問題，雙方可以優(yōu)勢互補，增強合力，提升治理效果。
2.不可移動文物保護難點在哪里
文物建筑按照級別分為全國重點文物保護單位、省級文物保護單位、市級和縣級文物保護單位以及未核定為文物保護單位的不可移動文物。全國重點文物保護單位共5058處，而在第三次全國文物普查中，全國登記不可移動文物已達766722處，建筑遺產(chǎn)占比達到一半以上。
未核定級別的不可移動文物數(shù)量龐大，往往涉及民生問題，保護難點更多。比如產(chǎn)權(quán)問題就是檢察機關(guān)在調(diào)研中普遍遇到的。
2019年2月，江蘇省蘇州市吳中區(qū)人民檢察院從一起市級文保單位被盜掘的刑事案件中察覺到，歷史文化資源保護工作可能存在一些隱患。吳中區(qū)古墓葬集中，被納入文物保護單位的古墓葬就有16處，因此吳中區(qū)檢察院以田野調(diào)查的方式，對古墓葬保護現(xiàn)狀進行了摸排。
吳中區(qū)人民檢察院第五檢察部副主任毛寬橋在調(diào)研中了解到，古墓葬雖屬于國家所有，但劃定保護范圍與建設(shè)控制地帶范圍內(nèi)的土地往往是集體所有的農(nóng)用地，已經(jīng)分配給村民使用。以王鏊墓為例，其保護范圍內(nèi)種植了幾十棵枇杷樹、橘樹，產(chǎn)權(quán)歸十幾人所有，每棵樹每年都能帶來幾千元的收入�！拔覀冋{(diào)研時發(fā)現(xiàn)，有位村民家中幾代人都在保護王鏊墓，他們對古墓很有感情。但現(xiàn)在去砍伐村民的樹并不可行�！泵珜挊蛘f，雖然文物保護法規(guī)定，文物保護單位的產(chǎn)權(quán)不受土地所有權(quán)或者使用權(quán)的影響，但是對古墓葬進行保護與修繕會因影響村民利益而受到抵觸，還有可能違反土地管理法規(guī)。“當?shù)卣m然早就有計劃啟動整修，但因與村民的補償訴求存在差價，仍在進行磋商。目前的解決辦法是不再種植新樹，同時請承包這塊土地的村民幫助維護王鏊墓，遇到形跡可疑的人向政府報告。”
而對于一些目前還有人居住的不可移動文物來說，權(quán)屬問題更加復(fù)雜。傳統(tǒng)古建筑房間眾多，一些大院子里現(xiàn)在可能住著十幾戶人家�！捌渲锌赡苡袃蓱羰撬接挟a(chǎn)權(quán)，有些是集體產(chǎn)權(quán)，有些是國有產(chǎn)權(quán)。這種情況下沒法整體修繕。”蘇州市文物保護管理所高級工程師趙婷解釋，按照文物保護法的規(guī)定，國有和非國有不可移動文物負責修繕、保養(yǎng)的責任人不同。
按照歷史建筑原狀進行修繕所費不貲。普通居住者沒有修繕動力，而財政撥款也力有不逮。以甘肅為例，這里有世界遺產(chǎn)地7處，全國重點文物保護單位152處，省級532處，市縣級4726處�！皣壹壓褪〖壩谋挝挥袑ｍ棑芸�，保護情況相對較好。而到市、縣一級，大多數(shù)市縣政府未依法依規(guī)將文物保護經(jīng)費納入本級財政預(yù)算，少數(shù)列入本級財政預(yù)算的也數(shù)額不大，遠遠難以滿足文物保護的剛性需求�！笔既f。尚未核定級別的不可移動文物數(shù)量更為龐大，也更無專項資金覆蓋。
3.文物活化利用方式應(yīng)更多樣
文物保護不止于文物本身短時間內(nèi)不至滅失，如何活化利用也是檢察建議中會思考的問題。
在采訪中，毛寬橋、石占全都提到了旅游開發(fā)價值對于文物保護力度的影響。據(jù)此前媒體報道，有“古建商”非法購買古建筑及構(gòu)件，甚至整座拆卸運走，異地倒賣，其中一個出口正是有的地方政府熱衷打造的仿古街。
“吳中區(qū)古墓葬的知名度普遍不高，不是很利于開發(fā)成為旅游景點，因此保護不到位�！泵珜挊蛘f，古墓葬破敗失修較普遍，侵占現(xiàn)象亟須整治，“有的標識說明都不健全，坐落地址尋訪困難，在地圖上都找不到�！�
與此同時，文物的活化利用也不僅有開發(fā)為旅游景點、作為展示場所等方式。不適合大規(guī)模發(fā)展旅游的地方怎么辦？“對于建筑來說，最好的保護就是合理利用，如果把人都遷出來不使用，建筑很快就會衰敗。”趙婷說。
但活化利用僅依靠行政部門履職、政府財政支出是遠遠不夠的。
“應(yīng)該引入社會資本、民間力量�！币晃欢嗄陱氖鲁青l(xiāng)規(guī)劃工作的專業(yè)人士認為，現(xiàn)在社會有不少熱愛文物且有能力進行修繕的人，他們愿意購買、修繕不可移動文物作為工作室、畫室、咖啡廳等，但不可移動文物的產(chǎn)權(quán)歸屬復(fù)雜，容易使得他們白白“奉獻”。
“文物保護不僅涉及文物保護法，還會涉及其他方面的政策。特殊問題應(yīng)該特殊對待�！彼M一步解釋，“我國大量不可移動文物在農(nóng)村，而我國農(nóng)村土地的大政策是一戶一宅，一家人只能申請一塊宅基地，然后在該宅基地上建房。如果這塊宅基地上有文物建筑，新建一個房子可能幾萬元就夠，但按照文物保護的規(guī)定修繕也許要幾十萬元。一方面村民修不起，另一方面維持文物內(nèi)部結(jié)構(gòu)可能使居住者生活不便。因此出現(xiàn)了村民將文物建筑構(gòu)件賣掉，甚至整體拆卸、賣往異地重建的灰色產(chǎn)業(yè)。對于這類文物建筑，其產(chǎn)權(quán)能否和土地產(chǎn)權(quán)分離，能否對住在文物建筑中的村民有特殊政策？如何促進文物保護辦法更貼合實際、不搞一刀切是必須要考慮的問題�！�
記者 陳慧娟
